(di Francesco Bongarrà)
GIACOMO LASORELLA. IL PARLAMENTO:
REGOLE E DINAMICHE: UNA INTRODUZIONE AL DIRITTO PARLAMENTARE
(GIAPPICHELLI, 2023, 547 PP., 58 EURO).
Ordini del giorno, emendamenti, mozioni, “ghigliottina”,
contingentamento, ostruzionismo. Nonostante le Camere siano
tutti giorni sulle prime pagine dei quotidiani, il linguaggio e
il funzionamento effettivo dei due rami del Parlamento,
rimangono spesso una materia per iniziati e per addetti ai
lavori. Un aiuto prezioso per addentrarvisi è certamente il
volume di Giacomo Lasorella, oggi presidente dell’Agcom e fino
al 2020, vicesegretario generale vicario della Camera dei
deputati, con delega sull’Assemblea, e prima ancora, direttore
di diversi servizi e uffici, oltre che professore a contratto di
Diritto parlamentare presso la facoltà di Scienze politiche
dell’Università di Roma Tor Vergata.
Si tratta in primo luogo di un testo giuridico. L’autore
prende per mano il lettore, guidandolo per tutti i meandri della
materia, illustrando, passo dopo passo, le norme e le prassi
relativi ai vari istituti, richiamando casi e contesti, e
inquadrandoli nell’ambito dei principi e della giurisprudenza
costituzionali. Ciò, tenendo conto del fatto che non solo “il
diritto parlamentare costituisce una stratificazione di regole e
di prassi, ma che esso “vive” nella dinamica dei rapporti e
degli equilibri politici ed istituzionali, di legislatura in
legislatura”.
I regolamenti del 1971, che ancora governano l’attività dei
due rami del Parlamento, hanno subito numerose modifiche e
altrettanto incisive sono state le trasformazioni delle prassi
applicative. In estrema sintesi, si è passati da un Parlamento
fondato sulla “preferenza per l’intesa”, e dunque sulla ricerca
di mediazioni e di sintesi tra i Gruppi, con un forte potere di
interdizione dei Gruppi dissenzienti, ad un Parlamento, se si
vuole, più di “ratifica”, in cui i ruoli e poteri di maggioranza
e opposizione sono più cristallizzati e definiti. Non solo. È
cresciuto anche intensamente il ruolo e l’importanza del
Governo, che sempre più attraverso i decreti-legge nonché
attraverso le procedure a tempi definiti come la legge di
bilancio, incide in modo determinante sull’attività delle
Camere. E sempre più l’attività legislativa del Parlamento si
deve confrontare, con vincoli e parametri europei (oltre che con
l’attività delle Regioni) e con una pluralità di centri di
decisione e di regolazione esterni, non ultime le autorità
amministrative indipendenti.
Oltre alle sfide tradizionali, il Parlamento della XIX
legislatura si trova oggi ad affrontare anche quella della
riduzione del numero dei parlamentari: entrambe le Camere hanno
adattato i relativi regolamenti, il Senato cogliendo l’occasione
per una riforma di ampia portata, la Camera rinviando tale
operazione alla legislatura in corso. Attraverso il racconto e
l’analisi delle procedure, il testo di Lasorella guida a leggere
in controluce l’insieme di questi fenomeni, che concorrono a
delineare l’evoluzione della forma di governo repubblicana, non
senza dar conto della principale dottrina di riferimento.
Dopo i due capitoli introduttivi, dedicati, rispettivamente,
al ruolo del Parlamento nel contesto dell’ordinamento, e
all’evoluzione del sistema politico e del sistema elettorale
quali presupposti dell’organizzazione stessa delle Camere e, in
un certo senso, degli sviluppi delle relative regole, si possono
distinguere una parte, per così dire, strutturale da una parte
procedimentale in senso stretto. Nella prima è stata collocata
la disciplina dello status dei singoli parlamentari e quella dei
Gruppi, essenziale per comprendere le dinamiche del sistema,
nonché quella sugli organi delle Camere, cercando di inquadrare
le regole attuali alla luce della loro evoluzione e del relativo
contesto. Segue l’analisi dei regolamenti e della loro
interpretazione e quella, specifica, delle regole e delle
dinamiche relative alla discussione e alla votazione.
Nella seconda parte il capitolo sul rapporto di fiducia è stato
anteposto a tutti gli altri, considerando quest’ultimo il
“motore dell’intera attività parlamentare” e la cornice
sostanziale (sia pure nella più ampia cornice del ciclo di
bilancio europeo) per la successiva attività programmatoria e
legislativa. Ampio spazio va al procedimento legislativo,
distinguendo tra quello ordinario e quelli speciali. In
particolare, uno specifico approfondimento è stato dedicato a
due strumenti fondamentali dell’attività parlamentare attuale, i
decreti-legge e la legge di bilancio. Seguono i capitoli sugli
strumenti di controllo e sulle varie procedure conoscitive,
sugli strumenti di indirizzo e sulle Commissioni di indirizzo,
di vigilanza e controllo, sulle procedure di raccordo con
l’Europa, e sugli altri procedimenti, tra i quali la messa in
stato di accusa del Presidente della Repubblica. L’ultimo
capitolo è dedicato al Parlamento in seduta comune.
Il libro si rivolge, oltre che agli studenti, anche gli
“addetti ai lavori” e soprattutto a coloro che si accingono o
aspirano a diventare tali: chi si prepara ad entrare nelle
amministrazioni della Camera e del Senato ovvero a lavorare nei
Gruppi o a collaborare con i singoli parlamentari, ma anche, chi
intenda “leggere” con maggiore consapevolezza la vita delle
Camere. Una trattazione completa, densa e approfondita, ma anche
condotta con leggerezza e passione: un lavoro che può servire
sia come manuale vero e proprio, per imparare una materia
affascinante e complessa, sia come ‘book of reference’, per
approfondire, di volta in volta, singoli aspetti o singoli
problemi.
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